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L' APPLICAZIONE DI PRINCIPI MORALI AL CONTROLLO DELLA CRESCITA URBANA

© Gianpiero Faedda

 
Facoltà di Architettura di Alghero
Corso in Pianificazione Urbana Territoriale Ambientale
MATERIA: Valutazione
Docente: Prof. Ivan Blecic
Studente: Gianpiero Faedda
Un punto di vista  rawlsiano
 

PREMESSA

  Il controllo dello sviluppo urbano influenza la qualità di vita delle persone, i tipi di luoghi in cui vivono e lavorano e le loro opportunità sociali, economiche e politiche. Come la maggior parte delle questioni di pianificazione , i programmi di growth management (=controllo e rappresentazione della crescita urbana) rappresentano decisioni politiche di beneficiare alcuni gruppi della comunità e non altri; costituiscono scelte fra pretese confliggenti su risorse sociali. Tali decisioni pubbliche sono causa di significativi dilemmi morali ed etici per i decisori (= chi deve decidere). Gran parte della discussione, in anni recenti, attorno al gr.man., è focalizzata su questioni programmatiche ed operative, con una considerazione relativamente scarsa dei problemi morali ed etici che essa solleva. Cerca di colmare parzialmente questo vuoto riesaminando e discutendo diversi tipi di questioni morali che sorgono nel prendere decisioni di gr.man. Questo articolo sostiene che i programmi e le politiche di gr.man. sono, per loro natura, altamente distributivi e che i decisori pubblici avanzano, consciamente o inconsciamente, particolari prospettive distributive.
 Quello che sostengo è che i pianificatori e i growth managers (il growth manager è l'addetto pubblico che si occupa dei programmi e delle politiche relative al controllo e rappresentazione della crescita urbana) dovrebbero riconoscere che ogni programma di gr.man. avvantaggia alcuni individui e gruppi più di altri e che esse dovrebbero seriamente discutere quale distribuzione dei benefici sia appropriata: Io argomento in favore di un particolare orientamento distributivo basato sulla teoria morale di John Rawls. Propongo tuttavia di modificare ed applicare questa teoria rawlsiana e, in particolare, quello che R. chiama "principio di differenza" alla pianificazione locale e regionale. L'intento di questo articolo non è quello di presentare una difesa definitiva teorica e morale della prospettiva rawlsiana, ma prioritariamente quello di esplorare le sue implicazioni pratiche per i programmi di gr.man. ed i modi in cui potremmo applicarlo a questo ambito politico.
 La discussione degli obblighi morali fondamentali è spesso oscurata dal dibattito relativo a requisiti legali in senso stretto, ma quello che voglio proporre non sono le questioni legali, bensì una teoria morale che serva da guida per la formulazione, interpretazione ed implementazione della legislazione al gr.man.

 

LA PROSPETTIVA RAWLSIANA

 La teoria morale di Rawls è esposta in una "teoria della giustizia"; quel lavoro esprime la sua teoria della giustizia come equità. Punto focale è la personale interpretazione di R. del funzionamento morale della società.
 R. guarda alla distribuzione di benefici e svantaggi della vita come moralmente arbitraria, il  risultato di fattori e circostanze che sono al di là del controllo dell'individuo. Il punto di vista è connesso ad una concezione forte della società, non come una collezione di persone indipendenti, ma come un'impresa condivisa e reciprocamente vantaggiosa in cui tutti traggono benefici dalle azioni cooperative.
 Gli individui non "meritano" i loro guadagni, la loro ricchezza od altri vantaggi sociali od economici, ma dovrebbero avere il diritto di tenerli per sé, se ciò andasse a vantaggio di tutti, soprattutto di coloro che sono meno avvantaggiati. Quindi per R. il primo compito di una teoria morale è determinare i criteri di giustizia per regolare la configurazione sociale cooperativa e la distribuzione risultante di benefici e costi. In questo R. segue i teorici del contratto sociale (Kant, Rousseau e Loche), indica, cioè, la necessità di riferirsi ad un originario punto di vista metrale in cui gli individui, in completa uguaglianza, concordano su criteri normativi per regolare le relazioni sociali; R. chiama questo punto di vista favorevole "posizione originaria".
 L'idea guida è quello che i principi di giustizia per la struttura fondamentale della società sono oggetto dell'accordo originario: questi sono i principi di persone libere e razionali, che preoccupate di perseguire i propri interessi accetterebbero in una posizione iniziale di uguaglianza per definire i termini fondamentali della loro "associazione". R. presenta, dunque, la posizione originaria come un contratto teorico a cui noi ritorniamo mentalmente e dalla quale possiamo argomentare e proporre i poteri intorno a principi accettabili di giustizia. R. suggerisce che gli individui sceglierebbero l'alternativa che rappresenta il maximin, ossia la sistemazione della società, i cui effetti, in caso di peggior esito, sarebbero migliori degli effetti di ogni altra eventuale sistemazione. R. ritiene che la scelta maximin conduca alla selezione dei suoi due principi di giustizia, il 1° principio stabilisce che gli individui devono avere un diritto alle medesime libertà fondamentali accessibili a tutti (libertà di pensiero e discussione, libertà politica ed eguaglianza di fronte alla legge).
 I principi di R. sono in ordine seriale, cioè il 1° deve essere soddisfatto prima che si possa passare al 2°: in ciò R. esprime priorità alle libertà sociali fondamentali, che non devono essere sacrificate, anche se questo sacrificio incrementa il benessere immediato dell'individuo. Il 2° principio di giustizia di R. è il cuore della sua teoria distributiva e suggerisce una direzione più concreta per gli operatori pubblici impegnati nel gr.man.
Esso  afferma: "Le ineguaglianze economiche e sociali devono essere: (a) per il più grande beneficio dei meno avvantaggiati... e (b) collegate a cariche e posizioni aperte a tutti in condizioni di equa eguaglanza di opportunità.
 Tramite la posizione originaria R. cerca di arrivare ad una difendibile equa distribuzione di ciò che chiama beni primari, che sono beni che ogni individuo razionale desideri. Prioritari fra essi sono: diritti e libertà, poteri e opportunità, ricchezza e reddito. Ciò è fondamentale per R., perchè gli permette di mantenere la separazione tra il buono ed il giusto.
Sebbene alla società sia permesso di deliberare su criteri di giustizia (ciò che è giusto), essa non ha voce per dire agli individui cosa dovrebbe aver valore personale nella vita (ciò che è bene): è concetto importante per i programmi di gr.man., in quanto essi influenzano, direttam. o indirettam., la distribuzione dei beni primari.
 Un programma di gr.man. può influenzare, ad es., quali tipi di casa sono disponibili in una comunità e se le famiglie a reddito basso o medio basso possono trovare un alloggio adeguato, influenzano quali opportunità di occupazione sono disponibili in una comunità e che è in grado di trarre vantaggio da essa, attraverso i sistemi di trasporto, gli schemi ed uso del suolo, possono influenzare la capacità di cambiare residenza di membri di particolari gruppi socio economici e la loro accessibilità alle risorse ed opportunità di lavoro culturali e sociali.
Il gr.man. può influenzare le opportunità ricreative disponibili per i residenti, la qualità e la sicurezza dell'ambiente del quartiere. Perciò il gr.man. distribuisce beni primari tra vari gruppi in maniera diseguale.
La lista seguente indica i tipi di beni primari influenzati dai programmi e politiche di gr.man.: abitazione, assistenza sanitaria, tempo libero e svago, occupazione e posizione economica, quartieri puliti e sicuri, aria ed acqua non inquinate, trasporto, reddito, retribuzione fiscale, rispetto di sé e bellezza estetica.

 

IL PRINCIPIO DI DIFFERENZA COME CRITERIO GUIDA                      

 R. sostiene che se gli individui si immaginassero nella ipotetica posizione originaria o fossero costretti a raggiungere un consenso che criteri di distribuzione sociale richiederebbero una ugual distribuzione dei beni primari, a meno che una distribuzione ineguale degli stessi avvantaggiasse chiunque. R. specifica questa concezione generale in modo che le ineguaglianze siano permesse fino a che risultano per il più grande beneficio dei meno avvantaggiati, in condizione di uguaglianza di opportunità: ciò R. chiama principio di differenza.  E come funziona il principio di differenza? Ecco alcune brevi indicazioni sulle diverse teorie etiche alternative suggerite alle politiche ed ai programmi di gr.man.:
1) Utilitarismo: il controllo dello sviluppo urbano dovrebbe essere orientato in modo da massimizzare la quantità di benefici disponibili per la comunità, come un tutto;
2) Quote uguali: il controllo dello sviluppo urbano dovrebbe essere orientato in modo da distribuire benefici in quantità uguale per ognuno dei gruppi sociali ed economici rilevanti nella comunità.
Programmi basati su questo principio tenderebbero a perpetuare le ineguaglianze esistenti nelle medesime proporzioni.
3) Egualitarismo: il controllo dello sviluppo urbano dovrebbe essere orientato in modo da ridurre ogni disuguaglianza sociale o economica esistente fra i gruppi sociali ed economici della società;
4) Neocontrattualismo: i programmi e le politiche di controllo dello sviluppo urbano dovrebbero essere orientati in modo da rendere massimi i benefici per i gruppi meno avvantaggiati della comunità.
 Ciascuna concezione rappresenta una variazione delle prospettive distributive, che i decisori, compresi i pianificatori. immettono nell'organizzazione e nel controllo dello sviluppo e del cambiamento urbano, ciascuna con una differente distribuzione dei benefici e dei costi.
 Nella comunità in genere esistono per reddito 4 gruppi socio-economici: i bassi, i medio bassi, i medio alti e gli alti nei quali i benefici ed i costi devono essere distribuiti.
Se ad es. con la proposta utilitarista si voglia sviluppare l'area centrale di una comunità o meglio rivitalizzare il centro ciò comporterebbe una sostanziale crescita di uffici e commerci e con ciò si attenderebbe un alto grado di benefici per la collettività ed il gr.manager utilitarista sarebbe propenso a scegliere questa opzione. Tuttavia posti di lavoro, flussi di capitale, servizi commerciali ed altri benefici avvantaggerebbero innanzi tutto i ceti ad alto reddito o medio alto, mentre i gruppi a reddito medio basso e basso ne beneficerebbero molto meno, anzi costringerebbe questi ceti ad andar via, perché  in genere i proprietari degli appartamenti aumenterebbero gli affitti o addirittura venderebbero tali appartamenti per essere utilizzati come uffici ecc.  Se invece si attua il principio delle quote uguali di benefici in tal caso i benefici netti generati sono considerevolmente minori, perché sono appunto distribuite a ciascun gruppo socio economico in quote il più possibile uguali. In questo caso infatti vengono distribuiti anche effetti negativi di questa proposta di rigenerazione dell’area centrale fra i gruppi economici e i quartieri. E se la crescita economica viene ridotta e vengono promosse attività meno dannose per i quartieri a reddito medio basso e basso, ciò comporterebbe crescita e sviluppo in aree vicine all’area centrale, ma in modo tale che i costi risultanti (occupazione, shopping, ricreazione e spazi aperti) siano collocati uniformemente per tutti.  Il gr.man. egualitario si opporrebbe ad entrambe le proposte precedenti perché entrambe negative nei confronti dei gruppi a reddito medio basso e basso, mentre viene presa in considerazione la 3^ proposta (l’egualitarismo).
Infatti la prospettiva egualitaria cerca di ridurre questo livello di ineguaglianza e favorirebbe appunto la 3^ proposta, poiché questa  migliora al massimo grado i gruppi socio economici più bassi. Questa alternativa è preferibile anche alla 4^ proposta (il neocontrattualismo) che produce un più grande livello assoluto di benefici a coloro che appartengono ai gruppi a reddito basso e medio basso. Il suo obiettivo è ridurre l’ineguaglianza e ciò viene realizzato con proposte che creano benefici per i meno avvantaggiati in quantità eccedenti quelli per i più avvantaggiati.
Il gr. Manager rawlsiano tenta di massimizzare il livello di benefici disponibili per i membri meno avvantaggiati della società.
La 4^ proposta sarebbe più accettabile per il gr. Manager rawlsiano. Tale proposta potrebbe includere crescita e sviluppo nell’area centrale che incorpori un numero sostanziale di unità residenziali orientate ai bisogni dei residenti a reddito medio basso e basso. Potrebbe includere dei provvedimenti per attenuare gli effetti della nuova crescita sui quartieri circostanti, incorporando infrastrutture collettive che migliorino l’interazione fra i quartieri esistenti ed il nuovo sviluppo. La nuova crescita può essere progettata con in mente attività commerciali orientate all’occupazione e ai bisogni del settore a reddito più basso e che diano importanza agli effetti economici secondari di rivitalizzazione di attività e negozi a basso reddito della comunità. Il rawlsiano è disposto a difendere ineguaglianze in certi beni primari se esse porteranno ad un più alto livello di benefici per chi ha minori vantaggi di partenza.
Ad esempio la proibizione dello sviluppo di uffici e centri commerciali diretti agli interessi di gruppi a più alto reddito può servire a promuovere una relazione più egualitaria fra gruppi socio economici, ma può anche ridurre i benefici secondari e di altro tipo di tale crescita che ne deriverebbero per i residenti a più basso reddito; per il gr.manager rawlsiano  l’intento è quello di massimizzare i benefici a lungo termine per chi si trova nella classe più svantaggiata.

 

IL PRINCIPIO DI DIFFERENZA LESSICALE

 Questo orienta il gr. Manager a cercare prioritariamente quei programmi e quelle politiche che massimizzano i benefici per il gruppo socio economico meno avvantaggiato.
Una volta che questo sia stato fatto entra in gioco il rawlsiano principio di differenza lessicale. Esso indirizza il gr. Manager a spostare la sua attenzione al prossimo gruppo meno avvantaggiato e a massimizzarne il benessere. Questo processo di spostamento verso l’alto della scala socio economica della società continua sino a che il programma raggiunge coloro che si trovano nelle posizioni socio economiche più alte e ne massimizza i benefici.

 

VINCOLI DI SECONDO ORDINE SUL PRINCIPIO DI DIFFERENZA   

 E’ importante riconoscere che il processo decisionale di gr.man. può coinvolgere numerosi valori e norme. Molte di queste norme sono inputs validi e necessari per le scelte di gr.man. Esse possono essere viste come vincoli di secondo ordine, che diventano importanti una volta che le richieste generali della prospettiva rawlsiana sono state soddisfatte. Esse rappresentano vincoli alla massimizzazione dei benefici entro ciascun gruppo socio economico particolare ; i seguenti sono dei più importanti vincoli di 2° ordine:
Colpevolezza: questa norma stabilisce che gli individui o gruppi che creano un danno che si ripercuote su altri dovrebbero essere obbligati a risarcire questi ultimi ed essere ritenuti responsabili nei loro confronti.
Contributi per i benefici: questa norma stabilisce che gli individui che traggono benefici da un servizio , una attrezzatura pubblica dovrebbero essere obbligati a contribuire in proporzione equa ai suoi costi.
Compensi per l’impegno: questa norma suggerisce che gli individui o gruppi della società, che dimostrano i più alti livelli di impegno e perseveranza , devono giustamente ricevere la quota maggiore di benefici sociali.
Compensi per il contributo: questa norma stabilisce che gli individui o gruppi della società dovrebbero ricevere benefici in proporzione al grado in cui essi contribuiscono al bene comune.
Bisogno: un bisogno può essere definito come condizione necessaria per il raggiungimento di un certo fine od esio.
Diritti sociali: un diritto è una richiesta di un individuo o gruppo della società per una certa risorsa, attività, servizio come decisioni giudiziarie, azioni legislative, ecc.
Attese e promesse: questi concetti etici suggeriscono che le pubbliche autorità dovrebbero mantenere le promesse e rispettare le attese che hanno creato nella mente di individui o gruppi nella società.

 

QUESTIONI PRATICHE NELL' APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DI DIFFERENZA

 Il gr.manager deve occuparsi di diverse questioni pratiche prima di applicare il principio di differenza rawlsiano alle decisioni di management. In primis deve determinare quali gruppi nella società sono meno avvantaggiati., perciò deve definire  il benessere degli individui.
R. perciò argomenta che reddito e ricchezza rappresentano approssimazioni razionali al benessere degli individui nella società.; si lasci da parte la ricchezza e si discuta solo sul reddito: infatti possiamo catalogare ogni persona nella società dal reddito più basso a quello più alto. E le politiche ed i programmi del gr.man. partirebbero dal reddito più basso per arrivare a quello più alto, ma ciò non è molto pratico.
Rawls perciò suggerisce di identificare categorie sociali relativamente ampie, nelle quali un membro rappresentativo, o medio di ciascun gruppo servirebbe come punto di riferimento per determinare gli effetti di politiche e programmi. R. propone che i gr.managers  siano più precisi nella designazione delle posizioni economiche e che le colleghino direttamente alle variazioni di reddito entro la società.
L’intento nella prospettiva del R. è di intraprendere programmi e politiche di gr.man. che migliorino la posizione del membro medio rappresentativo di ciascun gruppo, iniziando dal gruppo più svantaggiato.
 Il gr. manager del R. pragmatico capisce che molti dei benefici e degli inconvenienti associati a tali azioni non emergono facilmente all’interno di indicatori aggregati come il reddito o i beni.

nefici e degli inconvenienti associati a tali azioni non emergono facilmente all’interno di indicatori aggregati come il reddito o i beni.

 

VERSO IL PRINCIPIO DI DIFFERENZA IDEALE:
A- Macro e micro decisione

Per essere equi con R. dovremo riconoscere che suoi principi di giustizia  sono progettati per essere applicati alla costituzione di grandi istituzioni sociali, in primis il sistema economico..
Nell’ottica di R. l’intero funzionamento delle istituzioni sociali dovrebbe soddisfare il principio di differenza; le allocazioni singole dovrebbero aderire alle regole e alle condizioni eque prodotte dalle istituzioni. Ad es. solo il sistema economico e non le transazioni economiche individuali dovrebbe essere giudicato capace di soddisfare il principio di differenza.
Un’allocazione singola è destinata ad essere giudicata non dal principio di differenza, ma dalle regole e procedure eque delle istituzioni. Il rawlsiano pragmatico si rende però conto che le decisioni di gr.man. rappresentano solo tentativi di risolvere dilemmi immediati, riconosce l’inerente necessità di bilanciare il processo decisionale di gr.man. fra decisioni singole di più piccola scala sociale e decisioni più ampie che coinvolgono sistemi ed istituzioni di controllo dello sviluppo ed impara a mediare fra questi due insieme di richieste.
 Le questioni locali possono non rendere fattibile massimizzare prima i benefici dei meno avvantaggiati.  Il rawlsiano pragmatico si rende conto che sorgeranno tali proposte e questioni di gr.man. più vincolate perciò cerca di orientare l’attenzione verso le opportunità di gr.man. in favore di  chi si trova nel gradino più basso dello spettro socio economico.

B- Il problema delle disuguaglianze relative

 Il principio di differenza stabilisce unicamente che il benessere dei meno avvantaggiati venga massimizzato. In realtà R. dice che una disuguaglianza troppo grande violerebbe la reciprocità fondamentale sulla quale il sistema è costruito. R. affronta il problema di disuguaglianza includendo il rispetto di sé fra i beni primari.
Se nelle disuguaglianze si mette in pericolo il rispetto di sé di coloro che hanno le quantità minore di beni, ciò dipende dal grado, raggiunto il quale, le disuguaglianze offendono il rispetto di sé. R. sminuisce questo problema  col suggerire che i gruppi a più basso reddito tendono ad essere isolati dai gruppi ad alto reddito, che a loro volta usano i loro pari come schema di riferimento. Tutto ciò può essere pensato come un vincolo sul funzionamento del principio di differenza.

 C- Doveri oltre i confini

 Le unità di governo locali sono interconnesse in modi socialmente ed economicamente fondamentali
Nella loro interdipendenza economica e comuni legami sociali le varie località non sono isole morali. Spesso programmi e politiche locali hanno effetti che influenzano il benessere di residenti in altre località. (ad es. gli scarichi fognari da monte a valle…).
Il Beitz sostiene che i principi di giustizia di R. e su tutti il principio di differenza devono essere estesi al di là degli Stati nazionali, poiché le Nazioni sono sfere interdipendenti di cooperazione sociale negli stessi modi in cui sono gli individui.
 Il riconoscimento di un principio di differenza internazionale suggerisce un obbligo a ridurre le ineguaglianze fra le Nazioni (ridistribuzione della ricchezza).
Infine è moralmente appropriato applicare il principio di differenza alle relazioni fra comunità.
Secondo R. ci deve essere relazione fra comunità diverse per eliminare ineguaglianze moralmente ingiustificate. Perciò un principio di differenza intercomunitario estende l’area sulla quale la scala di benessere rawlsiana è applicata, anche se sembra ragionevole che i funzionari pubblici sentano più i legami e gli obblighi morali verso coloro dai quali sono stati eletti per rappresentarli.
Il gr.manager cerca di orientare i programmi per il beneficio dei meno avvantaggiati nelle altre comunità, ma riconosce obblighi prioritari verso la sua propria comunità.
Qui sorge comunque un’importante questione etica: una comunità ha obblighi verso altre comunità? Cioè ha delle responsabilità verso le altre comunità? Ha obblighi morali quando nel favorire i vicini danneggia i propri elettori con l’avvantaggiare altre comunità ancor più ricche della propria?
Questo problema etico e la difficoltà di applicazione suggerisce la serietà di ciò che è stato chiamato il problema assicurativo.
Questo è un problema in cui la reciprocità fondamentale o coercitiva non è assicurata.
 A quali individui sono da applicare le responsabilità? Ai funzionari pubblici eletti nella comunità?  Questo dilemma è radicato nel problema se i funzionari pubblici che si occupano di gr.man. hanno doveri oltre i confini nei confronti di individui e gruppi di governi o pubblici funzionari che si suppone rappresentino quegli interessi.

 

 

 

Conclusioni

 L’articolo esaminato ha sostenuto che i programmi e le politiche di gr.man. sono di natura intrinsecamente distributiva. A tale scopo si è applicata una particolare prospettiva etica, quella fornita dalla teoria della giustizia di John Rawls: cuore di questa prospettiva è il principio di differenza di R., che suggerisce che le disuguaglianze nei beni primari di gr.man. sono giustificate solo se esse sono per il massimo9 beneficio dei membri meno avvantaggiati.
 Una volta che questo risultato si  è ottenuto, entra in gioco il principio di differenza lessicale che richiede che i benefici siano massimizzati per il prossimo gruppo meno avvantaggiato.
Inoltre risono altre norme secondarie rispetto al principio di differenza ma agiscono come vincoli all’interno di ogni particolare gruppo.
Infine la prospettiva è stata estesa per affrontare obblighi etici verso individui e gruppi in altre località.  Così si accennato di un principio intercomunitario che sia di beneficio ai meno avvantaggiati al di là dei confini giurisdizionali, ma salvaguardando la priorità morale e legittima della propria comunità. Il che agirà nel tempo come un vincolo sul principio di differenza intercomunitario.

 
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